到2020年，全国年用水总量控制在6700亿立方米以内，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别比2015年下降23%和20%。

　　我国首次发布水资源消耗总量和强度双控的整体方案。

　　近日，水利部和国家发改委联合发布的《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》（下称《行动方案》）提出，到2020年，全国年用水总量控制在6700亿立方米以内，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别比2015年下降23%和20%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

　　在水利部和国家发改委联合召开的全面实施水资源消耗总量和强度双控行动视频会议上，水利部部长陈雷指出，省级人民政府是本级双控工作的责任主体，要建立一把手负总责的行政首长负责制。抓紧制定双控行动落实方案，明确本地区“十三五”双控目标任务。

　　“根据"十三五"规划纲要，《行动方案》提出的任务指标中，只有万元国内生产总值用水量是约束性指标，其余三个指标都是预期性指标。”中科院地理资源研究所水循环与水文过程研究室主任宋献方对21世纪经济报道介绍。

　　“尽管中国经济进入中高速增长阶段，但水资源消耗总量和强度的控制目标，仍然属于经过努力才能实现的目标。”水利部水资源司规划处处长管恩宏对21世纪经济报道解释。

　　实行地下水取用水总量和水位控制

　　早在2012年，国务院就在《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中划定了全国用水总量红线。

　　具体来说，到2015年，全国用水总量力争控制在6350亿立方米以内；到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内；到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。

　　据实行最严格水资源管理制度考核工作组11月15日公布的“十二五”考核结果，“十二五”期末，全国31个省（自治区、直辖市）用水总量6103.2亿立方米，比2010年增加了80.9亿立方米，约增长了1.34%，完成“十二五”期末控制在6350亿立方米以内的目标。

　　“尽管"十二五"的水资源消耗总量控制目标完成得很好，但这并不意味着"十三五"的目标同样可以轻易实现。”中国水科院水资源配置研究室主任谢新民对21世纪经济报道表示，因为未来三年的经济增长还存在较大的不确定性。

　　谢新民解释，如果未来三年经济依然保持目前的温和的增长，那么总量控制目标就容易实现；如果经济增长出现较大幅度的复苏，那么总量控制依然存在很大难度。

　　在谢新民看来，从历史经验来看，用水总量控制对西部省份，如宁夏、青海、甘肃等地挑战最大，因为这些原本就缺水的后发地区，经济发展意愿强烈，未来工业的发展会消耗大量的水资源，带来很大的控水压力。

　　《行动方案》提出，2016年底前，各省（区、市）要完成所辖市、县用水总量控制指标分解。

　　两部委要求，推进江河流域水量分配，加快完成53条跨省重要江河流域水量分配，各省（区、市）要有序推进本行政区内跨市、县江河流域水量分配，把用水总量控制指标落实到流域和水源。

　　《行动方案》对地下水的水量进行特别保护。实行地下水取用水总量和水位控制，编制实施全国地下水利用与保护规划，并要加快出台地下水管理条例。

　　两部委要求，2017年底前完成地下水禁采区、限采区和地面沉降控制区范围划定，编制完成地面沉降区、海水入侵区地下水压采方案。以华北地区为重点，推进地下水超采区综合治理，加快实施《南水北调东中线一期工程受水区地下水压采总体方案》。

　　宋献方分析称：“目前华北地区地下水的监测还跟不上实际管理工作的需求，我们并不十分清楚这一区域的地下水资源的变化情况，也没有充分掌握其变动规律。”

　　强度指标

　　年底前分解到市、县

　　《行动方案》还公布了“十三五”时期31个省市区用水强度控制目标。

　　具体来说，浙江、上海、宁夏等21个省市区的万元国内生产总值用水量目标高于全国，目标最高的是福建、甘肃、广西、新疆（33%）四省区；西藏、黑龙江、四川等23个省市区的万元工业增加值用水量目标高于全国，其中福建省目标下降幅度最高，为35%；北京（0.750）、天津（0.738）、山东（0.684）等15个省市区的农田灌溉水有效利用系数目标高于全国。

　　“相比成熟的能耗强度管理体系，我国的用水强度管理体系就要弱很多。”宋献方称，用水强度指标的分解、实施、监测、评估和考核方法都有待进一步完善。

　　根据两部委的要求，各省市区要力争在2016年底前完成所辖市、县用水强度控制指标分解。到2020年，建立覆盖主要农作物、工业产品和生活服务行业的先进用水定额体系，定额实行动态修订。严格用水定额和计划管理，强化行业和产品用水强度控制。

　　谢新民建议，用水强度控制指标在市、县两级政府分解之后，应该对社会公开，接受公众监督。

　　《行动方案》还提出，要全面实施最严格水资源管理制度考核，逐级建立用水总量和强度控制目标责任制，完善考核评价体系，突出双控要求。对严重缺水地区，突出节水考核要求。考核结果作为干部主管部门对政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要依据。

　　《行动方案》提出，对落实不力的地方，将采取约谈、通报等措施予以督促；对因盲目决策和渎职、失职造成水资源浪费、水环境破坏等不良后果的相关责任人，依法依纪追究责任。加快建立国家水资源督察制度，加强对各地用水总量和强度控制目标完成情况督察，确保政策措施落到实处。

　　国家发改委副主任张勇在全面实施水资源消耗总量和强度双控行动视频会议上表示，对力度大、进展快、成效好的地方，将在水利建设的政策、项目、资金等方面给予倾斜。

　　“用水总量和强度控制制度的实施，不仅需要"大棒"这类惩罚措施，也需要设计更多的"胡萝卜"激励机制。”宋献方建议。

　　张勇强调，各地应充分运用市场手段实现水资源双控目标。要深化水价改革，稳步推进水权交易，培育发展节水市场。

　　为此，《行动方案》提出，要稳步推进水权制度建设，2017年底前完成在内蒙古、江西、河南、湖北、广东、甘肃、宁夏7个省区开展的水权试点工作。